Kompetenčný konflikt obecného zastupiteľstva a starostu obce pri nakladaní s majetkom obce

Mgr. Róbert Rybka
JUDr. Peter Rak

Oprávnenie rozhodovať o nakladaní s majetkom obce je zverené orgánom obce – obecnému zastupiteľstvu a starostovi obce. Spôsob rozdelenia právnych úkonov, o ktorých prislúcha rozhodovať týmto orgánom je v právnych predpisoch určený demonštratívne, negatívne, neurčitými právnymi pojmami ako „základné otázky života obce“, „najdôležitejšie právne úkony“, čo vyvoláva bez ďalšieho polemiku o tom, kto má rozhodovať o konkrétnej dispozícii s majetkom obce. Ak orgány obce opomenú právnym predpisom predpokladané prijatie interného aktu, ktorý má špecifikovať oprávnenia toho ktorého orgánu obce pri dispozíciách obecným majetkom, nezhody o tom, ktorému orgánu prislúcha oprávnenie rozhodovať v konkrétnom prípade sa tým len prehĺbia. V tomto článku ponúkame pohľad na vec, ako si s touto, na prvý pohľad patovou situáciou, poradiť.

Úvod

Kompetenčný konflikt je spor o to, ktorému z orgánov obce patrí právo rozhodnúť o dispozícii s majetkom obce.

Kompetencie orgánov obce pri majetkovoprávnych úkonoch vyplývajú z právnych predpisov, najmä zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení (ďalej len „ObecZ“) a zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí (ďalej len „ZoMO“) či interného predpisu obce, ktorého prijatie ObecZ či ZoMO predpokladá, t. j. – zásad hospodárenia a nakladania s majetkom obce (ďalej len „zásady hospodárenia“), pričom, pokiaľ napr. v týchto zásadách hospodárenia sú kvalitne a podrobne upravené práva a povinnosti orgánov obce, vôbec nemusí kompetenčný konflikt vzniknúť.

1. Kompetencia orgánov obce vo všeobecnosti a pri nakladaní s majetkom obce

Zákonodarca zvolil rozdielny spôsob vymedzenia kompetencie orgánov obce, keď kompetenciu obecného zastupiteľstva vymedzil pozitívne, tzn. výpočtom okruhu spoločenských vzťahov vedených v § 11 ods. 4 ObecZ, zatiaľ čo pri kompetencii starostu obce sa vybral cestou negatívneho vymedzenia, použitím formulácie „rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu“.

O kompetencii obecného zastupiteľstva môžeme ďalej povedať, že je upravená demonštratívne, keďže pred výpočtom okruhu spoločenských je použité slovné spojenie „najmä“ je mu vyhradené, čo znamená, že určenie vecí, o ktorých je obecné zastupiteľstvo oprávnené rozhodnúť nie je uzavreté.

Obecné zastupiteľstvo však nedisponuje neobmedzenou kompetenciou, má stanovené mantinely pri svojom rozhodovaní, čo možno vyvodiť z dikcie § 11 ods. 4 ObecZ, ktoré hovorí, že obecné zastupiteľstvo rozhoduje o „základných otázkach života obce“.

Pojem „základné otázky života obce“ je v obecnej samospráve extrémne dôležitý, často nepochopený či podceňovaný, a neskôr na konkrétnych príkladoch ukážeme, aj prečo tomu tak je.

V odbornej verejnosti je napr. vnímaný ako kvalitatívny parameter pre veci v pôsobnosti obecného zastupiteľstva, podľa ktorého je obecnému zastupiteľstvu zverené rozhodovať o strategických a koncepčných veciach.¹

Kompetencia obecného zastupiteľstva vo veciach „základných otázok života obce“, znamená rozhodovať „v prípadoch, ktoré vzhľadom na svoj charakter, rozsah, komplexnosť a význam môžu mať zásadný vplyv alebo dopad pre život väčšieho počtu obyvateľov obce, napr. zámer vybudovať v obci skládku nebezpečného odpadu alebo stavbu väčšieho rozsahu a významu, napr. diaľnicu, ktoré by mohli mať dopad na životné prostredie alebo ekonomiku a rozvoj obce, alebo by išlo o stavby strategického charakteru“.²

Na demonštratívny spôsob výpočtu pôsobnosti obecného zastupiteľstva nadväzuje splnomocnenie dané obecného zastupiteľstvu v § 13 ods. 4 písm. e) ObecZ vymieniť si rozhodovanie v určitých zákonom neupravených prípadoch. Možnosť obecného zastupiteľstva vyhradiť si rozhodovaciu pôsobnosť nie je absolútna, ale je obmedzená v tom smere, že vymedzenie tejto pôsobnosti musí rešpektovať vyhradenú zákonnú kompetenciu starostu obce, tzn. nemožnosť si vyhradiť veci, ktoré spadajú do pôsobnosti starostu obce podľa § 13 ods. 4 ObecZ, veci patriace do pôsobnosti starostu ako štatutárneho orgánu, a veci výkonného charakteru, keďže najvyšším výkonným orgánom a štatutárnym orgánom obce je starosta obce.

K limitom oprávnenia obecného zastupiteľstva vyhradiť si rozhodovaciu právomoc v tzv. neupravených veciach sa vyjadruje aj odborná verejnosť. Napr. Briestenský uvádza, že „zastupiteľstvo si nemá vyhradzovať veci bežného významu“.³ Obdobne sa vyjadruje aj Tekeli, podľa ktorého: „Štatút obce nemá zveriť do kompetencie obecného zastupiteľstva veci spadajúce do bežnej správy obce, čo by mohlo mať za následok znefunkčnenie operatívneho výkonu obecnej správy. Oba orgány obce majú totiž principiálne odlišný charakter – kým starosta obce je permanentne fungujúci orgán, obecné zastupiteľstvo je koncepčný orgán realizujúci svoju pôsobnosť na zasadnutiach konajúcich sa s odstupom určitých časových intervalov.“

Všeobecne možno o vzťahu obecného zastupiteľstva a starostu obce, pokiaľ ide o rozhodovaciu pôsobnosť týchto orgánov, konštatovať, že:
– žiadna kompetencia nie je daná alternatívne t. j. nie je súčasne zverená aj obecnému zastupiteľstvu aj starostovi obce, čo znamená, že vždy je založená kompetencia iba jedného z orgánov obce,
– pokiaľ nejde o „základné otázky života obce“ (kde stále rozhoduje obecné zastupiteľstvo), v 13 ods. 4 písm. e) ObecZ je zakotvené základné interpretačné pravidlo uplatňované vo vzájomnom kompetenčnom vzťahu orgánov obce, resp. pravidlo hraníc jednotlivých pôsobností týchto orgánov, v zmysle ktorého zákonná úprava (ObecZ, osobitný zákon, napr. ZoMO) alebo štatút majú dávať výslovnú odpoveď na otázku, do pôsobnosti ktorého orgánu obce je zverené rozhodovanie o určitej otázke, a v prípade, že zákon ani štatút výslovne nezverujú rozhodovanie o určitej otázke do pôsobnosti žiadneho z orgánov obce, vychádzajúc zo spôsobu vymedzenia kompetencie orgánov obce, t. j. kompetencia obecného zastupiteľstva vymedzená pozitívne, kompetencia starostu obce vymedzená negatívne platí, že v tom prípade je v danej veci založená pôsobnosť starostu obce,
– pravidlá zakotvené v § 13 ods. 4 písm. e) ObecZ nijako neovplyvňujú vzájomné pozície obecného zastupiteľstva a starostu obce, obe orgány obce sú si navzájom rovnocenné a žiaden z týchto orgánov nie je vo vzťahu k tomu druhému nadriadený resp. podriadený.

Všeobecnou kompetenčnou normou pre oblasť obecných majetkových dispozícií je § 11 ods. 4 písm. a) ObecZ podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním.“

Druhým z kategórie neurčitých pojmov v citovanom ustanovení (prvým bol pojem „základné otázky života obce“, ku ktorému sme sa vyjadrili vyššie) taktiež mimoriadne dôležitý, je pojem „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“.

V odbornej literatúre sa k výkladu tohto pojmu uvádza, že „vymedzenie toho, čo sa rozumie pod „najdôležitejšími úkonmi týkajúcimi sa majetku obce“ však už zákon o obecnom zriadení ponecháva na osobitný zákon o majetku obcí, prípadne ďalšie vyhradenie právomoci obecného zastupiteľstva v majetkovej oblasti štatútom obce a následnú konkretizáciu v zásadách hospodárenia a nakladania s majetkom obce.“ ⁵

Ďalšia interpretácia pojmu „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“ je nasledovná: „K sporu účastníkov konania o výklad § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení je pritom žiaduce uviesť, že odvolací súd sa v tomto prípade síce stotožňuje s názorom o absurdite konštrukcie vyžadujúcej schvaľovanie každého nakladania s majetkom obce v obecnom zastupiteľstve (priblíženej aj vyjadrením žalobcov k odvolaniu za pomoci „hyperboly“ o zakupovaní cestovných lístkov v bratislavskej mestskej hromadnej doprave). Ustanovenie zákona majúce sa tu vyložiť totiž nehovorí o každom úkone, ale len o úkonoch najdôležitejších a i keď odvolací súd rozhodne nemieni bagatelizovať význam (pre dopravný podnik ale aj mesto zabezpečujúce prostredníctvom takéhoto podniku hromadnú dopravu osôb) zaplatenia každého jedného cestovného, určenie okruhu úkonov majúcich spadať do rámca najdôležitejších úkonov, týkajúcich sa tzv. komunálneho majetku, zjavne pôjde merať len cez prizmu spôsobilosti konkrétneho úkonu samého osebe ohroziť zachovanie samotnej existencie určitého majetku a jeho spolupatričnosti s vlastníckou sférou obce či zveľadenie takéhoto majetku. Právnej norme s relatívne neurčitou hypotézou (akou je aj diskutované ustanovenie zákona o obecnom zriadení) treba priznať práve takýto obsah.“ ⁶

Osobitnou kompetenčnou normou pojednávajúcu o pôsobnosti obecného zastupiteľstva pri obecných majetkových dispozíciách je § 9 ods. 2 ZoMO. Aj v tomto prípade je základný okruh pôsobnosti obecného zastupiteľstva pri obecných majetkových dispozíciách daný konkrétnym výpočtom jednotlivých prípadov vymenovaných v § 9 ods. 2 písm. a) až g) ZoMO.

V tomto článku sa obmedzíme na § 9 ods. 2 písm. e) ZoMO, podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo schvaľuje nakladanie s majetkovými právami nad hodnotu určenú v zásadách hospodárenia“. Predmetné ustanovenie predpokladá spresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pri nakladaní s majetkovými právami, pričom následkom nenaplnenia tohto očakávania môže vzniknúť kompetenčný konflikt medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce.

V tomto článku sa obmedzíme na § 9 ods. 2 písm. e) ZoMO, podľa ktorého „obecné zastupiteľstvo schvaľuje nakladanie s majetkovými právami nad hodnotu určenú v zásadách hospodárenia“. Predmetné ustanovenie predpokladá spresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pri nakladaní s majetkovými právami, pričom následkom nenaplnenia tohto očakávania môže vzniknúť kompetenčný konflikt medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce.

K povinnosti prijať zásady hospodárenia sa vyslovil napr. Krajský súd v Prešove: „Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva je treba odlišovať od zásad hospodárenia s majetkom obce, ktoré je každá obec povinná prijať v súlade s ustanovením§ 6 ods. 2 a § 9 zákona o majetku obce a § 11 ods. 4 písm. a) zákona o obecnom zriadení.“ ⁷

Jedným zo základných cieľov, ktorý sa má úpravou zásad hospodárenia a nakladania s majetkom obce pri hospodárení s majetkom obce dosiahnuť, je správne stanoviť rovnováhu právomocí a zodpovednosti orgánov obce, ako aj ňou zriadených organizácií pri nakladaní s majetkom obce. Nosným a vodiacim princípom pri stanovení pravidiel nakladania s majetkom obce je pritom zásada výslovne vyjadrená v § 7 ods. 2 zákona o majetku obcí, podľa ktorého orgány obce a organizácie sú povinné majetok obce zveľaďovať, chrániť a zhodnocovať.⁸

Vychádzajúc z § 11 ods. 4 písm. a) ObecZ v spojitosti s § 9 ods. 2 ZoMO a § 13 ods. 4 ObecZ je možné vyvodiť, že pôsobnosť orgánov obcí pri nakladaní s majetkom obce je vo všeobecnosti
rozdelená medzi obecné zastupiteľstvo a starostu obce, ide teda o tzv. delenú kompetenciu orgánov obce. Rozdelenie kompetencie medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce pri dispozíciách s majetkom obce vyplýva buď z právnych predpisov (ObecZ, ZoMO) alebo zo zásad hospodárenia resp. štatútu obce.

Podľa názoru Tekeliho, rozdelenie kompetencií orgánov obce pri nakladaní s majetkom obce stojí na týchto pilieroch:
– starosta obce rozhoduje o bežných veciach. O otázkach, ktoré nie sú zákonom, štatútom obce a zásadami hospodárenia a nakladania s majetkom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu rozhoduje starosta obce. Ide o prípady, ktoré možno zaradiť pod pojem „bežné veci“,
– obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce. Zverenie kompetencie obecnému zastupiteľstvu v internom akte obce musí rešpektovať požiadavku, že ide o základné otázky života obce. Obecné zastupiteľstvo si nemá vyhradiť do kompetencie veci spadajúceho do bežnej správy obce, čo by mohlo mať za následok znefunkčnenie operatívneho výkonu obecnej správy,
– čo je bežnou vecou a čo základnou otázkou života obce je v každej obci iné. Čo možno považovať za „základnú otázku života obce“ a čo za „bežnú vec“ sa bude líšiť v jednotlivých obciach predovšetkým od veľkosti obce, výšky obecného rozpočtu, hodnoty majetku danej obecnej samosprávy, počtu zriadených rozpočtových a príspevkových organizácií, počtu obcou založených právnických osôb a podobne.⁹

2. Právny úkon obce – tvorba vôle a prejavenie vôle navonok 

Právny úkon vo všeobecnosti pozostáva z dvoch zložiek, a to z vôle a prejavu vôle navonok. O súkromnoprávnych úkonoch fyzických a právnických osôb môžeme povedať, že tieto subjekty vyjadrujú a prejavujú vôľu súčasne, čo však neplatí pre súkromnoprávne úkony obce, ktoré v tomto smere vykazujú určité osobitosti, čo je dané postavením a vzájomným vzťahov orgánov obce.

Jedným z dôležitých rozhodnutí, ktoré sa vyjadruje k potrebe u obce ako právnickej osoby rozlišovať vykonávanie právnych úkonov od rozhodovania o týchto úkonov, t. j. od vytvárania vôle vnútri, v rámci organizačnej štruktúry obce o tom či, resp. aký právny úkon obec urobí (vykoná) je Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Cdo 284/2006 z 29. 1. 2008:
„Majetkovoprávne úkony o ktorých rozhoduje obecné zastupiteľstvo, a ktoré by urobil len starosta bez predchádzajúceho platného rozhodnutia obecného zastupiteľstva, by nezaväzovali obec, pretože by tu chýbal prejav vôle obce. Starosta obce nemôže urobiť bez prejavu vôle obce majetkovoprávny úkon ku ktorému sa vyžaduje predchádzajúce rozhodnutie obecného zastupiteľstva a zaviazať ním obec, pretože mu k tomu zákon o majetku obce s príslušnými predpismi nedáva oprávnenie, takže jeho právny úkon by ani nevyvolal právne účinky.“ ¹⁰
V tomto rozhodnutí boli prijaté aj ďalšie právne závery :
– funkcia štatutárneho orgánu obce sama osebe nezahŕňa výlučné oprávnenie vytvárať vôľu, ktorá je potom prejavovaná navonok práve v podobe právnych úkonov urobených na základe konateľského oprávnenia,
– oprávnenie rozhodovať o právnych úkonoch, t. j. o tom či, resp. aký právny úkon obec urobí (prejaví) je zákonom o obecnom zriadení rozdelená medzi štatutárny orgán – starostu obce a obecné zastupiteľstvo,
– rozhodnutie obecného zastupiteľstva o majetkovoprávnom úkone obce nie je autoritatívnym výrokom obce, ktorým sa individuálny právny vzťah účastníkov zakladá, mení alebo ruší, ale je prejavom vôle obce; tento prejav sa tvorí a prejavuje uznesením obecného zastupiteľstva.

Na uvedené rozhodnutie nadväzuje aj aktuálna rozhodovania prax Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, publikovaná v Zbierke stanovísk a Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov SR pod č. R 90/2018:
„Ak je rozhodovanie o nakladaní s majetkom obce rozdelené medzi orgány samosprávy obce, t. j. medzi starostu a obecné zastupiteľstvo, pre platnosť právneho úkonu obce sa vyžaduje súlad medzi vôľou obce, ktorú vytvára obecné zastupiteľstvo a vyjadruje vo svojom uznesení a prejavom vôle obce navonok starostom ako jej štatutárnym orgánom.
Obecné zastupiteľstvo má právo schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce a kontrolovať hospodárenie s ním aj v prípade, ak neboli schválené zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce.“ ¹¹

Dodávame, že k spôsobu konania obce v zmysle rozlišovania medzi tvorbou vôle a následným prejavov navonok vyjadrenom v Rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Cdo 284/2006 z 29. 1. 2008 sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky v Náleze III. ÚS 389/08 z 1. 4. 2009, keď podľa jeho názoru: „takto ponímané rozdelenie rozhodovania o otázkach hospodárenia s majetkom obce možno uplatňovať v prípadoch, keď zákon alebo schválené zásady hospodárenia s majetkom obce ustanovujú povinné schvaľovanie niektorých právnych úkonov
obecným zastupiteľstvom.“ ¹²

V tomto článku sa venujeme rozhodovaniu o právnych úkonoch obce t. j. vytváraniu vôle vnútri, v rámci organizačnej štruktúry obce konkrétne tomu, či o právnom úkone má rozhodnúť obecné zastupiteľstvo alebo starosta obce.

3. Kompetenčný konflikt orgánov obce pri nakladaní s majetkovými právami obce v rozhodovacej praxi súdov

Ústavný súd Slovenskej republiky sa k problematike kompetenčného konfliktu medzi orgánmi obce v prípadoch nakladania s majetkovými právami obce, ak obec nemá schválené zásady hospodárenia, resp. v nich absentuje spresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce vyjadril v Náleze III. ÚS 389/08 z 1. 4. 2009.

Podľa názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky, výkladom rešpektujúcim požiadavku ústavnej konformity výkladu zákona a súčasne súladným s koncepciou zákonodarcu zameranou na ochranu majetkovej základne obce slúžiacej prioritne na plnenie verejných úloh obce je taký výklad § 9 ods. 2 písm. e) ZoMO, že: „ oprávnenie starostu obce uskutočňovať právne úkony vo veciach hnuteľného majetku obce lebo jej majetkových práv v prípade, ak toto nakladanie nie je obmedzené zákonom alebo samotnou obcou prostredníctvom záväzného aktu obecného zastupiteľstva je potrebné vykladať zužujúci a súčasne oprávnenie obecného zastupiteľstva schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obcí interpretovať rozširujúco v tom smere, že skutočnosť neschválenia zásad hospodárenia a nakladania s majetkom resp. nespresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce neznamená odňatie uvedeného oprávnenia obecnému zastupiteľstvu.“ ¹³

Podľa názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky v posudzovanom prípade uzavretie zmluvy o poskytovaní právnych služieb, ktorým sa obec zaviazala advokátovi vyplatiť odmenu za zastupovanie v sume takmer 8 mil. Sk, jednoznačne možno zaradiť do skupiny najdôležitejších právnych úkonov týkajúcich sa majetku obce, a teda na platné uzatvorenie takejto zmluvy bol potrebný súhlas obecného zastupiteľstva.

Najvyšší súd Slovenskej republiky posudzoval prípad zriadenia vecného bremena k pozemkom vo vlastníctve mesta spočívajúceho v povinnosti mesta trpieť umiestnenie, výstavbu a výkon vlastníckeho práva k stavbám na pozemkoch, umiestnenie hnuteľných vecí na pozemkoch, právo využívania pozemku, umiestnenie plavidiel a iných hnuteľných veci.

Podľa právneho názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky: „pre vyslovenie nepotrebnosti približne 17ha pozemku vo vlastníctve mesta pre účely mesta, a následné zaťaženie takéhoto majetku vecným bremenom je nepochybne nakladanie s majetkovými právami mesta. Vzhľadom na rozsah takéhoto nakladania (nielen čo do množstva a hodnoty nakladaného majetku ale aj tým, že predmetnou zmluvou o zriadení vecného bremena sa vlastník absolútne zbavuje dispozície s pozemkami) s majetkom mesta je potrebné, aby takýto úkon bol schválený obecným zastupiteľstvom.“ ¹⁴

V súdnej praxi bol riešený prípad zriadenia vecného bremena, pričom tu išlo o vecné bremeno zriadené k časti pozemku vo vlastníctve mesta spočívajúceho v povinnosti mesta strpieť právo prechodu pešo a prejazd motorovými vozidlami.

Okresný súd Prievidza k tomu uviedol: „V danom prípade, vzhľadom k tomu, že pozemok, ku ktorému bolo zriadené vecné bremeno, má výmeru len 430 m2 a ide o dočasné zriadenie vecného
bremena, nešlo preto o schválenie najdôležitejších úkonov týkajúcich sa tohto majetku, preto schválenie zmluvy o zriadení vecného bremena v prospech tretích osôb nevyžadovalo schválenie mestským zastupiteľstvom. Preto sa súd odklonil od právneho názoru uvedeného v rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8 SŽo 71/2008.“ ¹⁵

Ďalším prípadom bolo zrušenie vecného bremena zriadeného v prospech obce spočívajúceho v práve výstavby (miestnej komunikácie a inžinierskych sietí) obce na zaťaženom pozemku.

Krajský súd Košice zaujal toto stanovisko: „V danom prípade išlo o zmluvu o zrušení vecného bremena, ktoré však bolo zriadené v prospech obce z dôvodu verejného záujmu, ako to vyplýva z jeho obsahu, preto podľa názoru súdu aj na tento úkon bol potrebný súhlas obecného zastupiteľstva. S poukazom aj na písomné vyjadrenie obce, keďže tieto pozemky už boli v čase uzatvorenia spornej zmluvy o zrušení vecného bremena odkúpené terajšími vlastníkmi a majú tam hotové rodinné domy, zrušením zmluvy o zriadení vecného bremena by títo obyvatelia stratili právnu istotu, týkajúcu sa zabezpečenia prístupu na ich nehnuteľnosti a výstavby vodovodu a kanalizácie t. j. došlo by k ohrozeniu verejného záujmu.“ ¹⁶

4. Ako posudzovať situácie, kedy obecné zastupiteľstvo nenaplní hypotézu právnej normy § 9 ods. 2 písm. e) ZoMO, ktorá predpokladá spresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pri nakladaní s majetkovými právami obce resp. obec nemá prijaté zásady hospodárenia?

Ako možno vidieť na vyššie uvedených prípadoch, v praxi dochádza často k sporom o to, aké úkony možno považovať za najdôležitejšie, o ktorých má rozhodovať obecné zastupiteľstvo.

Zastávame názor, že nie je chybou zákonodarcu, že v § 11 ods. 4 ObecZ použil pojem „najdôležitejšie úkony“ bez toho, aby tento pojem bližšie vysvetlil či inak ozrejmil, čo je jeho obsahom. Máme za to, že v zásade ani nie je vhodné či dokonca možné, aby zákon generálne určil, resp. vymedzil okruh spoločenských vzťahov, ktorý možno subsumovať pod „najdôležitejšie úkony“, napríklad tak, že by vymenoval (bez ohľadu na to, či takýto výpočet by bol demonštratívny alebo taxatívny) právne úkony, ktoré podliehajú schváleniu obecnému zastupiteľstvu vždy za každých okolností, napr. zmluvy o vecných bremenách, zmluvy o dielo, zmluvy o poskytovaní právnych služieb a pod, bez zreteľa na osobitosti toho ktorého prípadu.

Pripomeňme hore uvedený Nález Ústavného súdu SR III. ÚS 389/08. Právny názor vyslovený v tomto náleze nemožno chápať tak, že skutočnosť neschválenia zásad hospodárenia resp. nespresnenie hodnotovej hranice pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pokiaľ ide o nakladanie s majetkovými právami má za následok, že starosta nemôže vykonávať žiadne nakladanie s majetkom obce, a teda obecné zastupiteľstvo môže vykonávať akékoľvek dispozície.

Z predmetného nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky vyplýva záver, že v situácii, kedy obec nemá schválené zásady hospodárenia, resp. tieto nespresňujú hodnotovú hranicu pôsobnosti toho ktorého orgánu obce, je nevyhnutné posudzovať každý jednotlivý prípad nakladania s majetkovými právami obce ad hoc. To urobil aj Ústavný súd Slovenskej republiky, kedy právny úkon – dojednanie odmeny za poskytovanie právnych služieb vo výške takmer 8 mil. Sk subsumoval pod najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku mesta, kde je daná kompetencia obecného zastupiteľstva.

K posudzovaniu prípadu od prípadu vo svetle kompetencie toho ktorého orgánu obce napr. Tekeli uvádza, že „posúdenie kompetencie orgánov bude vždy s ohľadom na charakter (hodnotu,
trvanie, následky a pod.) úkonu nakladania s majetkom pre danú konkrétnu obec“.¹⁷

Pokiaľ ide o kritéria, ktoré možno vziať do úvahy pre posúdenie kompetencie orgánov obce, k týmto sa ešte vyjadríme nižšie, predtým však chceme poukázať na časť z odôvodnenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky 8 Sžo 71/2008, ktorý vyhodnotil, že so zriadením vecného bremena musí vyjadriť súhlas obecné zastupiteľstvo, s nasledovným odôvodnením: „vzhľadom na rozsah takéhoto nakladania s majetkom mesta je potrebné, aby takýto úkon bol schválený obecným zastupiteľstvom, ktoré rozhoduje o základných otázkach života obce.“ V tejto súvislosti chceme upozorniť, že sa pomerne ľahko môže stať, že uvedené môže byť nesprávne chápané tak, že obecné zastupiteľstvo pokiaľ rozhoduje o nakladaní s majetkom obce schvaľuje úkony resp. veci, ktoré možno považovať za základné. Na prvý pohľad k vysvetleniu tejto pochybnosti nepomáha ani odborná literatúra, keď napr. Tekeli uvádza, že „základné pravidlo pre vymedzenie kompetencie obecného zastupiteľstva je – obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce.“ ¹⁸

V prvom rade je potrebné uvedomiť si, ako je koncipovaný § 11 ods. 4 ObecZ. Predmetné ustanovenie začína formuláciou „obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené“ (ďalej len „prvá časť“) pokračuje ďalšími odsekmi, ktoré sú označené ako písmená a) až q) (ďalej len „druhá časť“). Z uvedeného možno potom vyvodiť nasledovné.

Prvá časť ustanovuje vecný okruh spoločenských vzťahov, o ktorých je oprávnené rozhodovať obecné zastupiteľstvo, čo by sme mohli paušalizovať ako „všeobecnú pôsobnosť“ obecného zastupiteľstva, ktorú je čo do vecného rozsahu potrebné vnímať skrz základné pravidlo tam zakotvené t. j. „základné otázky života obce.“ Inak povedané, okruh spoločenských vzťahov, o ktorých má obecné zastupiteľstvo rozhodovať, tzv. „všeobecná pôsobnosť“ obecného zastupiteľstva, sa má týkať prípadov, ktoré vzhľadom na svoj charakter, rozsah, komplexnosť a význam môžu mať zásadný vplyv alebo dopad pre život väčšieho počtu obyvateľov obce, a práve prostredníctvom týchto všeobecných znakov je potrebné vnímať pojem „základné otázky života obce.“

Následne je táto „všeobecná pôsobnosť“ obecného zastupiteľstva zoskupená do jednotlivých „skupín“, a to pod jednotlivými odsekmi – písm. a) až q) § 11 ods. 4 ObecZ, čo by sme mohli označiť ako „druhovú (skupinovú) pôsobnosť“ obecného zastupiteľstva, keďže druhá časť vymenúva druhové oblasti, o ktorých rozhoduje obecné zastupiteľstvo, napr. oblasť nakladania s majetkom, oblasť územného plánovania, oblasť miestnych daní, oblasť rozpočtu obce, oblasť miestneho referenda, oblasť hlavného kontrolóra obce a pod.

U niektorej z „druhovej (skupinovej) pôsobnosti obecného zastupiteľstva je možné pozorovať, že táto obsahuje tzv. právnu normu s relatívne neurčitou hypotézou, čo znamená, že zákonodarca ponechal posúdenie každého jednotlivého prípadu na zváženie podľa vopred neobmedzeného okruhu okolností. Tak je tomu aj u jednej z „druhovej (skupinovej) pôsobnosti“ obecného zastupiteľstva, a to pôsobnosti obecného zastupiteľstva vo veciach nakladania s majetkom obce, kde zákonodarca použil právnu normu s relatívne neurčitou hypotézou – „schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa obecného majetku“. To znamená, že v rámci „druhovej (skupinovej) pôsobnosti obecného zastupiteľstva možno rozoznávať ešte akúsi ad hoc pôsobnosť, ktorá sa
uplatňuje v rovine, resp. vo vzťahu ku konkrétnym právnym skutočnostiam, napr. zriaďovanie zmluvných vecných bremien, uzatváranie zmlúv o vykonaní diela a pod., pričom táto ad hoc pôsobnosť obecného zastupiteľstva, je ovplyvňovaná rôznymi vopred neuzavretými činiteľmi.

Na základe vyššie uvedeného, ak obecné zastupiteľstvo uplatňuje svoju ad hoc pôsobnosť vo veciach nakladania s majetkom obce, treba mať na pamäti a vnímať túto pôsobnosť cez optiku pojmu „najdôležitejší“ . Nie je sporné, že použitím tohto výrazu v dikcii § 11 ods. 4. písm. a) ObecZ chcel zákonodarca vyzdvihnúť a zdôrazniť skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo nemá schvaľovať každý úkon, ale iba ten, ktorý spadá do rámca okruhu úkonov s charakterom najdôležitejších úkonov týkajúcich sa obecného majetku. Čo konkrétne do tohto rámca bude spadať je potrené posúdiť individuálne v závislosti od osobitostí toho ktorého prípadu, pričom súdy v tejto súvislosti vo všeobecnosti uvádzajú, že určenie okruhu úkonov majúcich spadať do rámca najdôležitejších úkonov, týkajúcich sa tzv. komunálneho majetku, zjavne pôjde merať len cez prizmu spôsobilosti konkrétneho úkonu samého osebe ohroziť zachovanie samotnej existencie určitého majetku a jeho spolupatričnosti s vlastníckou sférou obce alebo mesta či zveľadenie takéhoto majetku.

Prístup, že nie každá majetková dispozícia podlieha schváleniu obecného zastupiteľstva možno badať aj v praxi prokuratúry. Napr. Okresnou prokuratúrou Bratislava III bol uplatnený protest vo vzťahu k ustanoveniu zásad hospodárenia s majetkom obce, podľa ktorého obecné zastupiteľstvo schvaľuje nakladanie s majetkom obce (vrátane finančných prostriedkov, pohľadávok a iných majetkových práv) nad hodnotu 1 000 eur a starosta obce rozhoduje vo všetkých veciach týkajúcich sa hospodárenia a nakladania s majetkom obce do výške 1 000 eur. Prokurátor navrhol predmetné ustanovenie zrušiť pre rozpor so zákonom, a uviedol, že „v prípade dôsledného riadenia sa takto upravenými zásadami hospodárenia by mohlo dôjsť k paralyzovaniu činnosti obce, jej neefektívnemu fungovaniu, nakoľko možno očakávať, že väčšina úhrad spočívajúcich napríklad v úhradách verejných potrieb, prípadne pri vyplácaní odstupného zamestnancom obecného úradu, vyplácaní platov niektorých zamestnancov obecného úradu, muselo o každej takejto položke samostatne rozhodnúť obecného zastupiteľstvo pri jeho zasadnutí“.¹⁹

Už vyššie sme poukázali na zásadu rovnováhy právomoci a zodpovednosti orgánov obce pri hospodárení s majetkom obce. Podľa nášho názoru je možné zásadu rovnováhy právomoci implicitne vyvodiť aj z § 11 ods. 4 písm. a) ObecZ, a to najmä z pojmu „najdôležitejšie úkony týkajúce sa majetku obce“.

To, že táto zásada je obzvlášť dôležitá možno podporiť napr. právnym posúdením Okresnej prokuratúry Bratislava III vo veci uplatneného protestu proti zásadám hospodárenia, ktoré upravili pôsobnosť obecného zastupiteľstva tak, že zmluvné nadobúdanie vlastníctva nehnuteľného majetku vždy podliehalo schváleniu obecného zastupiteľstva bez ohľadu na jeho obstarávaciu cenu. Prokurátor navrhol predmetné ustanovenie zrušiť pre rozpor so zákonom, pričom uviedol že: „obecné zastupiteľstvo si schválením napadaného ustanovenia zásad hospodárenia uzurpovalo nad rámec zákona právo schvaľovať nadobúdanie vlastníctva k akémukoľvek nehnuteľnému majetku, nakoľko z ust. § 9 ods. 2 zákona o majetku obcí a jeho výkladu vo vzťahu k nehnuteľnému majetku vyplýva, že sa musí jednať o nehnuteľný majetok, ktorý už je vo vlastníctve obce a nie o nehnuteľný majetok ,ktorý obec prípadne v budúcnosti nadobudne.“²⁰

Zásady hospodárenia musia byť v súlade so zákonnou úpravou nakladania a hospodárenia s obecným majetkom už bolo spomínané v rámci všeobecnej časti tohto článku. Pod týmto súladom treba rozumieť nielen to, že vymedzenie pôsobnosti toho ktorého orgánu obce musí (i) rešpektovať zákonnú konštrukciu vymedzenia tejto pôsobnosti stanovenú v ObecZ či ZoMO, a teda obecné zastupiteľstvo si nemôže uzurpovať veci, o ktorých ma rozhodovať starosta a opačne, ale súčasne musí byť (ii) dodržaná zásada rovnováhy právomoci a zodpovednosti orgánov obce pri dispozíciách s obecným majetkom.

Z vyššie uvedeného môžeme vyvodiť, že ak by obec schválila zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce, v rámci ktorých by obecné zastupiteľstvo upravilo otázku nakladania s majetkom obce tak, že hodnotovú hranicu by určilo spôsobom, že obecné zastupiteľstvo je oprávnené schvaľovať všetky dispozície s majetkom obce bez ohľadu na ich výšku, bolo by to v rozpore so zmyslom a účelom zákonnej úpravy a nerešpektovalo by to zásadu rovnováhy právomoci a zodpovednosti orgánov obce pri dispozíciách s obecným majetkom. Neplatnosť takejto úpravy v zásadách hospodárenia a nakladanie s majetkom obce potom v podstate bude mať za následok nastolenie stavu, ako keby zásady prijaté neboli resp. by absentovalo spresnenie hodnotovej hranice. Za takejto situácie je potrebné uplatniť interpretáciu, že to, či o konkrétnej dispozícii s obecným majetkom bude rozhodovať obecné zastupiteľstvo alebo starosta je potrebné posúdiť prostredníctvom toho, či tú ktorú dispozíciu s majetkom obce bude možné zaradiť pod pojem „najdôležitejší“.

Záver

Pokiaľ ide o zodpovedanie položenej otázky, ktorá je predmetom tohto článku, a síce ako posudzovať prípady nakladania s majetkom obce, ak obecné zastupiteľstvo nemá schválené zásady hospodárenia resp. tieto nespresňujú hodnotovú hranicu pôsobnosti toho ktorého orgánu obce, podľa nášho názoru nie je možné s určitosťou povedať, že o akejkoľvek dispozícii s majetkom obce bude rozhodovať výlučne starosta, argumentujúc pritom spôsobom vymedzenia jeho kompetencie, ktorá je daná negatívne „rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu“ alebo opačne, že o akejkoľvek majetkovej dispozícii s majetkovými právami obce bude rozhodovať výlučne obecné zastupiteľstvo s odôvodnením, že ak obecné zastupiteľstvo nevyužilo možnosť danú mu v § 9 ods. 2. písm. e) zákona o majetku obcí v zásadách hospodárenia a nakladania s majetkom obce určiť hodnotovú hranici pôsobnosti toho ktorého orgánu obce, t. j. neurčilo do akej sumy bude o dispozíciách s majetkovými právami obce rozhodovať starosta a od akej sumy zase obecné zastupiteľstvo, znamená to automaticky bez ďalšieho, že bez ohľadu na hodnotu dispozície s majetkovými právami vždy bude rozhodovať obecné zastupiteľstvo.

To znamená, že to, či konkrétnu dispozíciu s majetkom je možné hodnotiť ako najdôležitejší úkon bude potrebné posudzovať nielen s ohľadom na podstatné a na prvý pohľad zrejmé skutočnosti, a to rozpočet a rozsah majetku obce, ale do úvahy je nutné vziať aj iné skutočnosti, napr. (nielen): počet obyvateľov obce, rozsah dôsledkov právneho úkonu, množstvo dotknutých subjektov (všetci občania, či návštevníci obce vs. jednotlivec), postavenie obce ako účastníka zmluvného vzťahu (oprávnená či povinná z právneho úkonu), odplatnosť resp. bezodplatnosť právneho úkonu, trvanie účinkov právneho úkonu, atď.

Následne po zohľadnení konkrétnych okolností toho ktorého prípadu možno podľa nášho názoru dôjsť k záveru, či ide o dispozíciu s majetkom obce, ktorá bude spadať do rámca „najdôležitejších úkonov“, pričom v prípade, ak tomu tak bude, oprávneným orgánom, ktorému bude prislúchať rozhodovať o takejto dispozícii bude obecné zastupiteľstvo, a naopak, ak do rámca „najdôležitejších úkonov“ spadať nebude, rozhodnutie o takomto nakladaní s majetkom bude na starostovi obce.

Podľa nášho názoru v prípade, ak obecné zastupiteľstvo nemá schválené zásady hospodárenia, resp. tieto nespresňujú hodnotovú hranicu pôsobnosti toho ktorého orgánu obce, tak vo vzťahu k rozhodovaniu orgánov obce ide o tzv. delenú kompetenciu medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce, pričom jediným diverzifikačným kritériom pre rozdelenie pôsobnosti medzi obecným zastupiteľstvom a starostom obce je skutočnosť, či konkrétnu dispozíciu s majetkovými právami obce je možné subsumovať pod pojem „najdôležitejšie úkony“. Ako už bolo spomenuté vyššie, ide nielen o neurčitý právny pojem, ale celá dikcia zákonného ustanovenia, ktoré tento pojem používa je vlastne právnou normou s relatívne neurčitou hypotézou, čo znamená, že každý prípad je potrebné posúdiť ad hoc, čiže osobitne, a treba pritom brať zreteľ na rôzne okolnosti, ktoré nie sú nijako determinované, nielen čo do kvality ale aj kvantity.

RESUMÉ

Kompetenčný konflikt obecného zastupiteľstva a starostu obce pri nakladaní s majetkom obce
Autori sa v článku špeciálne venujú prípadom, kedy obec nemá prijaté zásady hospodárenia, resp. zásady hospodárenia nespresňujú hodnotovú hranicu pôsobnosti toho ktorého orgánu obce pri nakladaní s majetkovými právami obce. Vzniká predpoklad rôzneho výkladu právnych predpisov starostu obce a obecného zastupiteľstva, čo je zároveň predpoklad na vznik kompetenčného konfliktu.

SUMMARY

Conflict of competence between the municipal council and the mayor of the municipality in the disposal of municipal property
In the article, the authors pay special attention to cases where the municipality failed to have adopted any property management rules or where the rules of property management fail to specify the value limit of the competence of the respective body of the municipality in dealing with the property rights of the municipality. This results in a state of different interpretations of legal regulations by the mayor of the municipality and the municipal council, which is also a precondition for the occurrence of a conflict of competence.

ZUSAMMENFASSUNG

Kompetenzkonflikt der Gemeindevertretung und des Gemeindebürgermeisters bei der Verfügung über das Gemeindevermögen
Die Autoren widmen sich im Artikel insbesondere den Fällen, wenn die Gemeinde keine Grundsätze des Wirtschaftens erlassen hat bzw. wenn in den Grundsätzen des Wirtschaftens die Wertgrenze der Kompetenzen dieses Gemeindeorgans bei der Verfügung über die Vermögensrechte der Gemeinde nicht präzisiert ist. Es wird angenommen, dass es zur unterschiedlichen Darlegung der Rechtsvorschriften durch den Bürgermeister der Gemeinde und die Gemeindevertretung kommen kann, was zugleich die Entstehung des Kompetenzkonfliktes voraus setzt.

---

1 ASPI: Briestenský, L.: Vzájomné pozície a kompetenčné vzťahy medzi starostom a obecným zastupiteľstvom.

2 Rozsudok Krajského súdu Banská Bystrica, sp. zn. 24S/66/2014 z 23. 1. 2015

3 ASPI: Briestenský, L.: Vzájomné pozície a kompetenčné vzťahy medzi starostom a obecným zastupiteľstvom.

4 Tekeli, J., Hoffmann, M.: Zákon o obecnom zriadení. Komentár. Bratislava : WolterKluwer, 2014, s. 351. ISBN 978-80-8168-034-2

5 Tekeli, J., Hoffmann, M.: Zákon o obecnom zriadení. Komentár. Bratislava : WolterKluwer, 2014, s. 373. ISBN 978-80-8168-034-2

6 Rozsudok Krajského súdu Trnava, sp. zn. 10Co/169/2013 z 3. 12. 2014

7 Rozsudok Krajského súdu Prešov, sp. zn. 1Cob/93/2005 z 23. 1. 2006

8 Tekeli, J., Hoffmann, M.: Zákon o obecnom zriadení. Komentár. Bratislava : WolterKluwer, 2014, s. 373. ISBN 978-80-8168-034-2

9 Tekeli, J.: Nakladanie s majetkom obce. Bratislava : WolterKluwer, 2018, s. 86. ISBN 978-80-8168-832-4

10 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Cdo 284/2006 z 29. 1. 2008

11 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Obdo/1/2015 z 17. 2. 2016

12 Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 389/08 z 1. 4. 2009

13 Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 389/08 z 1. 4. 2009

14 Rozsudok Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 8 Sžo 71/2008 zo 16. 6. 2008

15 Rozsudok Okresného súdu Prievidza, sp. zn. 16C/300/2015 z 19. 12. 2016, právoplatne potvrdený Rozsudkom Krajského súdu Trenčín sp. zn. 19Co/110/2017 z 12. 4. 2018

16 Rozsudok Krajského súdu Košice, sp. zn. 5Sp/12/2012 zo 14. novembra 2017

17 Tekeli, J.: Nakladanie s majetkom obce. Bratislava : WolterKluwer, 2018, s. 89. ISBN 978-80-8168-832-4

18 Tekeli, J., Hoffmann, M.: Zákon o obecnom zriadení. Komentár. Bratislava : WolterKluwer, 2014, s. 369. ISBN 978-80-8168-034-2

19 Protest prokurátora Okresnej prokuratúry Bratislava III, sp. zn. Pd 51/16/1103-7 zo dňa 1. 6. 2016. Prevzaté z: https://www.chorvatskygrob.sk/download_file_f.php?id=717502

20 Protest prokurátora Okresnej prokuratúry Bratislava III, sp. zn. Pd 113/16/1103-2 zo dňa 2. 6. 2016. Prevzaté z: https://www.chorvatskygrob.sk/download_file_f.php?id=717500